引入专项律师顾问制度助力基层突发性事件处置2012年05月25日09:41来源：婺城新闻网[大中小][打印]近几年来突发性事件频发，严重影响我国的经济发展和社会稳定和谐。这些事件如何处置得当，成为当前各级政府、社会各界讨论的重要话题。目前政府频频出台相关应急法规，但由于基层政府在处置突发性事件中，往往以牺牲“法治”为代价，来换取“和谐”。基层政府未能依靠法律手段来处理突发性事件，未能根本、有效地解决突发性事件发生的矛盾，导致突发性事件仍然相继发生，并有愈演愈烈之趋势。党的十六届四中全会第一次明确提出构建和谐社会的要求，而和谐社会的第一要素就是民主法治。因此，要用法律手段来处置突发性事件是解决问题的最有效、最直接的方法。而引入专项律师顾问制度是利用法律手段有效处置突发性事件的最有效措施。

　　一、基层政府突发性事件处置中存在的问题。

　　1、政府法制部门工作人员无法应对突发性事件中涉及的复杂法律关系和法律问题。突发性事件涉及社会的方方面面，涉及人群众多，法律关系复杂，比如：暴力打砸抢事件中，涉及到组织人员与参加人员之间的法律关系，实施人员与被害人员之间的人身关系和财产关系，政府有关部门参与处理是否合法的法律问题，媒体报道是否合法问题，受害人如何补偿的法律问题，群众知情权的法律问题等一系列涉及法律的问题。面对如此复杂的法律关系，参与处理的政府部门法律工作人员，由于法律服务实践经验不足、处理纠纷单一化，无法对突发性事件中存在的复杂的法律关系作出全面的、正确的定位、评价和分析，无法提出合理的处理方案和建议，最终导致政府在处置突发性事件时决策不当、处置不当。

　　2、传统政府法律顾问工作机制也无法应对突发性事件的处置。目前基层政府虽然也聘请了法律顾问，但由于传统工作机制原因，大多数法律顾问都顾而不问，并且政府顾问人员很少且都是兼职，面对突发性事件如此庞大的工作量，无论在时间上还是精力上都无法应对。再如：传统政府法律顾问往往根据政府领导指示，仅参与了突发性事件的某些过程或者仅针对某一法律问题进行解答，无法全方位、全过程参与突发性事件的事前、事中、事后整个处置过程。以上原因都限制了政府法律顾问全面参与突发性事件的处置，最终无法发挥法律顾问协助政府处理突发性事件的真正功效。

　　3、基层政府在处置突发性事件时，法律意识淡薄，“权力”意识强烈。基层政府在处理突发性事件时，存在一个比较明显的问题：即法律意识淡薄，“权力”意识强烈。具体表现为某些政府领导干部个性化施政意识强烈，一切都以行政干预为主，而法律只是辅助。目前基层政府面对突发性事件，更多的是一种被动反应，更多的是一种临时性措施，一种个性化施政。只要领导干部一句话，各部门人员全力配合，一开始是用暴力镇压、暴力不行就用金钱妥协，只要事态能够予以控制，不惜一切代价，不讲原则和法律。这样的结果，可能确实将一起事件迅速予以平息，保证了社会的一时稳定，但是却给群众造成了一种意识导向：即现在的社会，走司法途径没用，浪费钱又浪费时间，只要会“上访”、会“闹”，就能解决问题，就能得到好处。于是就有了群众动不动就上访，什么事情无论是否有法律依据，只要能闹就可以得到利益。时间长久了，政府的公信力和执政就被大大弱化了，对构建法治社会是非常不利的。

　　4、参与突发性事件处置的政府部门、政府官员关系复杂，往往不敢讲真话。政府突发性事件处置中，由于参与处理突发性事件的人员都是政府机关的人员，具有上下级领导关系或者各部门之间具有相关的利害关系，碍于领导的面子，碍于部门之间的利益关系，往往都不敢说真话，不敢违背领导者的意志。在此情况下，必然影响突发性事件的处理，侵害群众的利益，影响政府领导的决策。

　　正因为基层政府在处置突发性事件时，存在以上诸多问题，特别是以牺牲法制为代价来平息突发性事件的做法。要解决这些问题带来的不良后果，必须引入专项律师顾问制度，用一种完全独立的、法治的方式来协助基层政府妥善地处理突发性事件。

　　二、基层政府突发性事件处置中引入专项律师顾问制度的优势

　　1、专项律师顾问拥有丰富的法律服务经验。突发性事件，80%以上涉及到复杂的法律关系，没有比较高的法律专业水平，没有丰富的法律服务经验，很难做出正确的处理意见，提出合理解决问题的方法。目前政府法制工作人员，缺乏系统的、专业的法律专业知识，处理设法案件的实务经验缺乏，面对复杂的法律问题就束手无策。而专项律师顾问，接受过系统全面的法律知识教育，拥有专业的处理法律问题的方法，掌握处理纠纷的技巧，在平时处理群众案件的过程中积累了敏锐的思维方式，熟悉群众的诉求。因此，专项律师顾问能更好地为政府服务，确保突发性事件得以尽快、合理、合法的解决。

　　2、专项律师顾问具有独立的人格，可以站在中立的角度全方位、全过程参与协调政府与当事人之间的关系。突发性事件中当事人的矛头直接指向基层政府，基层政府在处理矛盾时存在不按法律办事、领导一言堂等做法，已经危害到了政府的公信力，使突发性事件当事人对政府产生一定的不信任感。基层政府在突发性事件中既是“当事人”，又是协调处理人员。这两种身份具有利害关系，容易引起群众的猜忌、不信任感，可能存在基层政府为维护自身利益而处事不公现象。因此就需要一个中立的力量，站在中立的角度，以中间人的身份参与协调当事人和基层政府之间的关系。而这种中间人的身份又不能只是蜻蜓点水式的，要全面参与事件的处置，彻底解除当事人的担忧，彻底做好中间人的协调工作，以免专项律师顾问制度流于形式。

　　3、律师擅长处理社会矛盾纠纷，最了解各方当事人的心态。参与突发性事件的专项律师顾问，一般具有丰富的律师执业经验，良好的职业道德和良好的社会信誉，普遍受到社会大众的认同。专项律师顾问在平时处理矛盾纠纷时，与群众保持密切的联系，比较了解普通百姓的心态、了解政府的政策和法律的规定。根据自己的执业经验，可以归纳出符合群众心理期望，同时又符合政府政策和法律规定的最佳方案。因此，由专项律师顾问制定的处理方案，既符合“法治”原则，又符合“效率”原则，同时，又能得到普遍百姓的认可，化解基层政府和突发性事件当事人之间的矛盾，维护社会的和谐稳定。

　　三、基层政府突发性事件处置中专项律师顾问制度构建的建议。

　　1、首先应制定法律或政府规章制度，从法律层面上确定专项律师顾问制度。政府突发性事件处置中，虽然已经有了政府法律顾问，但由于政府法律顾问介入突发性事件中的权利义务不明确，使得政府部门的某些领导，出于财政的考虑、出于私利的考虑、出于政绩的考虑等种种原因，使得法律顾问律师未能在突发性事件处置中得到充分参与，有些根本就未能参与。因此，要构建突发性事件专项律师顾问制度，就必须从立法上或者以行政法规的形式制定明确的专项律师顾问参与制度。明确规定基层政府突发性事件从预警、应急、处置全过程都应当有专项律师顾问全程介入，同时明确专项律师顾问在各个阶段的各项权利义务，财政经费支出，相互配合部门和人员，专项律师顾问业绩评估制度等法律规定。要想以法律的途径解决问题，就应当首先有法律的依据，杜绝行政长官的个人意志，用法律手段解决突发性事件、用法律的手段来预防和减少突发性事件的发生，以维护社会的和谐稳定。

　　2、构建专项律师顾问甄选制度。突发性事件涉及复杂的人身关系和财产关系，同时也涉及复杂的法律关系。突发性事件种类繁多，发生的原因也各种各样，要顺利处置其中的各种关系，必须具有丰富的法律专业知识和法律服务经验，具有丰富的处理纠纷和处理人际关系的经验，还要拥有良好的名望和良好的职业道德，拥有独立的人格。因此，专项律师顾问必须具有上述品格和素质，才能保证其独立参与突发性事件的处置，并运用法律妥善解决突发性事件中的复杂法律关系，因此，要确保专项律师顾问具有以上品格和素质，必须要构建专项律师顾问甄选制度。

　　突发性事件专项律师顾问并不是指一名律师担任法律顾问，针对事件的复杂程度，可以由数名律师组成专项律师顾问团队。因此可以将各种突发性事件分为一级、二级、三级等级别，根据各种级别规定专项律师顾问的人数要求，构成专项律师顾问团的专家要求，专项律师顾问的公开甄选要求、甄选程序。以保证参与突发性事件的专项律师顾问的素质，保证参与突发性事件的专项律师顾问的独立人格。

　　3、构建专项律师顾问全方位、全过程参与突发性事件处置制度。目前，许多基层政府也聘请了政府法律顾问，然而真正由政府法律顾问参与处置突发性事件的却很少，有些政府法律顾问虽然也参与了突发性事件处置的一些工作，但某些政府部门和领导官员出于利害关系、政绩、领导意志等因素的考虑，未让政府法律顾问真正参与到突发性事件的处置中，使得政府法律顾问无法真正发挥其作用，处于尴尬境地。专项律师顾问制度为了避免以上情况的再次出现，避免专项律师顾问形同虚设，必须构建专项律师顾问全方位、全过程参与突发性事件处置制度，确保专项律师在事前、事中、事后全程参与突发性事件的处置，为政府提供全方位、全过程的法律服务。构建政府专项律师顾问全方位、全过程参与制度，可以从诸多方面考虑：如构建突发性事件事前预警机制，构建突发性事件信息通报、通知制度，赋予突发性事件专项律师顾问具体权利等，以确保专项律师顾问全方位、全过程参与突发性事件的处置。

　　4、构建专项律师顾问考核监督制度。由于突发性事件专项律师顾问拥有法律所赋予的各项权利和应当履行的义务，因此专项律师顾问履行职责是否符合法律规定，专项律师顾问享受权利过程中是否有不尽职情况，专项律师顾问在处理突发性事件过程中，是否存在徇私舞弊现象等，都直接关系到突发性事件的处理是否顺利，群众是否满意，突发性事件能否圆满解决。为了尽可能避免专项律师顾问在工作中的疏忽，督促其认真、勤勉工作，必须建立专项律师顾问业绩评价制度。聘请各界专家对专项律师顾问在项目实施过程中的各项工作进行评价，主要以事后评价为主。评定合格、不合格等级，对不合格的专项律师顾问处以除名的处罚；对专项律师顾问的失职行为予以追究民事责任、行政责任甚至是刑事责任。形成科学合理的专项律师顾问淘汰规则，有利于专项律师顾问制度的完善。

　　5、制定专项律师顾问经费制度。政府突发性事件专项律师顾问，根据突发性事件的种类、等级，组成的专项律师顾问人员不等。专项律师顾问全方位、全过程参与突发性事件处置，分析各类法律问题、处理各种法律关系，提出各种处置方案和建议，协调各方关系，调停各方矛盾，参与各方谈判等等，专项律师顾问在参与处置过程中，必然需要固定的经费支出，比如办公费用、车旅费用以及劳务费用。同时专项律师顾问在处置突发性事件过程中，花费了大量的时间、付出了巨大的劳力和精力，应给予必要的财政补贴，以支持其工作。但专项律师顾问又不是政府工作人员，不隶属于政府部门，具有独立的人格，因此，在保证其经费支持的同时，必须具有一定的独立性。因此，应当建立独立的财政专项经费。

　　突发性事件的处理，直接关乎社会的和谐稳定，关乎基层政府的执政能力，关乎党群干群关系。缺乏律师提供法律帮助和引导，大多数群众事件普遍通过非理性、非法治甚至暴力的“私力救济”方式寻求解决，而这种救济方式不但无助于矛盾的解决，反而引起更大的反弹和社会不稳定，极有可能成为一双双扇动的“蝴蝶翅膀”。[2]在突发性事件处置中引入专项律师顾问制度，有利于理智、科学解决突发性事件带来的一系列问题，从而构建一种理性的、法治的导向，提高群众通过正常途径、用法律来解决问题的意识。专项律师顾问制度是政府执政的一种辅助手段，是构建和谐社会的有效方法。

　　(作者系中国法学会会员，民盟中央法制委员会委员，浙江浙中律师事务所主任律师)